Wer sortiert, regiert

Alle reden über Filterblasen, Meinungsmacht und die Dominanz der großen Plattformen. Doch die entscheidende Frage wird selten gestellt: Wer bestimmt eigentlich, was wir sehen, kaufen, lesen, hören oder finden?

Google, Meta, Amazon, Apple, TikTok und andere digitale Vermittler treten nach außen als Dienstleister auf. Sie suchen, empfehlen, verbinden, sortieren. In Wahrheit kontrollieren sie Zugänge. Sie entscheiden durch Ranking, Vorauswahl, Voreinstellungen und technische Regeln, welche Angebote sichtbar werden und welche im digitalen Halbdunkel verschwinden.

Genau dafür hat das deutsche Kartellrecht längst einen Begriff: Intermediationsmacht. Er steht in § 18 Abs. 3b GWB und beschreibt die Macht von Unternehmen, die zwischen Anbietern und Nutzern stehen und dadurch den Zugang zu Beschaffungs- und Absatzmärkten prägen. Das klingt technisch. Es ist politisch brisant. Der Gesetzestext verlangt ausdrücklich, bei Vermittlern auf mehrseitigen Märkten die Bedeutung ihrer Vermittlungsdienstleistungen für den Zugang zu Beschaffungs- und Absatzmärkten besonders zu berücksichtigen.

Denn wer den Zugang zum Markt kontrolliert, kontrolliert mehr als Wettbewerb. Er beeinflusst auch die Bedingungen öffentlicher Wahrnehmung. Presseverlage, App-Entwickler, Händler, Werbekunden, politische Inhalte und kulturelle Angebote hängen heute oft von privaten Vermittlungsarchitekturen ab. Sichtbarkeit wird damit zur Vorfrage wirtschaftlicher und publizistischer Freiheit.

Das Erstaunliche ist: In der öffentlichen Debatte wird diese Macht meist moralisch beklagt, medienpolitisch kritisiert oder kultursoziologisch beschrieben. Das geltende Kartellrecht bietet aber längst ein Instrumentarium, um sie juristisch zu fassen. § 18 Abs. 3b GWB benennt den Zugriff. § 19a GWB verschafft dem Bundeskartellamt scharfe Eingriffsmöglichkeiten gegen digitale Schlüsselunternehmen. Der Digital Markets Act ergänzt den Zugriff auf europäischer Ebene. Das Recht ist weiter, als die Debatte glaubt. Nur seine Anwendung bleibt hinter der Größe des Problems zurück.

Der Markt beginnt vor dem Markt

Das alte Kartellrecht dachte in Märkten, auf denen Anbieter und Nachfrager einander begegnen. Das digitale Kartellrecht muss früher ansetzen. Es muss die Instanz betrachten, die diese Begegnung erst ermöglicht oder verhindert. Wer Produkte listet, Suchergebnisse ordnet, Apps zulässt, Nachrichten priorisiert, Händler bewertet oder Werbeflächen algorithmisch verteilt, steht nicht am Rand des Wettbewerbs. Er steht an dessen Eingang.

§ 18 GWB ist deshalb der Ausgangspunkt. Absatz 2a erkennt, dass Märkte auch dort bestehen können, wo Nutzer kein Geld zahlen. Der Nullpreis täuscht. Bezahlt wird mit Daten, Aufmerksamkeit, Bindung, Gewohnheit. Absatz 3a nennt bei mehrseitigen Märkten und Netzwerken Faktoren wie Netzwerkeffekte, Wechselkosten, parallele Nutzung, Größenvorteile, Datenzugang und Innovationsdruck. Absatz 3b fügt die Intermediationsmacht hinzu. Damit wird die Zugangsfunktion selbst zum wettbewerblichen Machtindikator.

Das ist der entscheidende Schritt. Marktmacht zeigt sich nicht mehr nur in der Fähigkeit, Preise zu erhöhen. Sie zeigt sich in der Fähigkeit, andere unsichtbar zu machen. Der digitale Intermediär muss niemanden förmlich ausschließen. Es genügt, ihn schlechter zu platzieren, seine Daten schlechter nutzbar zu machen, den Zugang technisch zu erschweren oder eigene Angebote bevorzugt erscheinen zu lassen. Die Marktwirkung kann massiv sein, auch wenn die Oberfläche freundlich bleibt.

Der Algorithmus ist kein Naturereignis

Plattformen sprechen gern von Relevanz, Nutzererlebnis und Qualität. Das ist nicht falsch. Kein digitaler Dienst kann ohne Sortierung funktionieren. Ein Suchergebnis ohne Ordnung wäre wertlos, ein soziales Netzwerk ohne Filter unbenutzbar, ein Marktplatz ohne Empfehlung ein Warenlager ohne Türen.

Aber diese Notwendigkeit entlastet nicht von Verantwortung. Ranking ist Gestaltung. Voreinstellung ist Gestaltung. Personalisierung ist Gestaltung. Die Reihenfolge von Ergebnissen, die Einbindung eigener Dienste, die Gewichtung bestimmter Anbieter, die Anzeige oder Nichtanzeige journalistischer Inhalte, die Regeln eines App-Stores: All das sind Entscheidungen mit Wettbewerbsfolgen.

Der große Irrtum der öffentlichen Debatte liegt darin, Technik als Schicksal zu behandeln. Das Kartellrecht darf sich diesen Irrtum nicht leisten. Es fragt nicht, ob ein Algorithmus elegant programmiert ist. Es fragt, ob seine Wirkung den Wettbewerb verfälscht, Abhängigkeiten ausnutzt oder Zugangschancen verzerrt. Damit wird der Algorithmus nicht politisch verurteilt. Er wird rechtlich adressierbar.

§ 19 GWB: Das klassische Verbot bleibt scharf

§ 19 GWB enthält das klassische Missbrauchsverbot. Der Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung ist verboten. Der Tatbestand erfasst insbesondere Behinderung, Diskriminierung, Ausbeutung und ungerechtfertigte Zugangsverweigerung. Für digitale Märkte bleibt diese Norm unverzichtbar, weil nicht jeder Fall die Schwelle des § 19a GWB erreicht und nicht jedes Plattformverhalten unmittelbar vom DMA erfasst wird.

Gerade in Verbindung mit § 18 Abs. 3b GWB gewinnt § 19 GWB neue Schärfe. Die Feststellung von Marktmacht kann heute nicht mehr bei Umsatz, Nutzerzahl und Marktanteil stehen bleiben. Sie muss fragen, welche Zugangsmacht ein Vermittler ausübt. Wenn ein Anbieter auf eine Plattform angewiesen ist, um Kunden überhaupt zu erreichen, dann kann eine Verschlechterung der Sichtbarkeit dieselbe wirtschaftliche Wirkung haben wie eine Lieferverweigerung alter Prägung. Das Recht muss diesen Strukturwandel nachvollziehen.

§ 20 GWB: Abhängigkeit unterhalb der Marktbeherrschung

§ 20 GWB ist die unterschätzte Norm im Schatten der großen Plattformverfahren. Sie betrifft Unternehmen mit relativer oder überlegener Marktmacht. Damit zielt sie auf Fälle, in denen ein Unternehmen formal vielleicht nicht marktbeherrschend ist, einzelne Geschäftspartner aber faktisch von ihm abhängen.

Besonders wichtig ist § 20 Abs. 1a GWB. Eine Abhängigkeit kann sich daraus ergeben, dass ein Unternehmen für die eigene Tätigkeit auf Daten angewiesen ist, die ein anderes Unternehmen kontrolliert. Die Verweigerung des Datenzugangs gegen angemessenes Entgelt kann eine unbillige Behinderung darstellen. § 20 Abs. 3a GWB richtet den Blick zudem auf die Gefahr des Kippens von Märkten, wenn Wettbewerber an der Erzielung eigener Netzwerkeffekte gehindert werden.

Das ist präventives Wettbewerbsrecht. Es wartet nicht, bis ein Markt vollständig verfestigt ist. Es greift den Moment auf, in dem Netzwerkeffekte, Datenmacht und Wechselkosten eine Entwicklung auslösen, die später kaum noch umkehrbar ist. Wer digitale Märkte erst reguliert, wenn der letzte Wettbewerber verschwunden ist, schreibt Nachrufe auf den Wettbewerb. § 20 GWB erlaubt früheres Denken.

§ 19a GWB: Der Zugriff auf die digitalen Schlüsselunternehmen

Die eigentliche Verschärfung brachte § 19a GWB. Das Bundeskartellamt kann feststellen, dass einem Unternehmen eine überragende marktübergreifende Bedeutung für den Wettbewerb zukommt. Maßgeblich sind unter anderem die Tätigkeit auf mehrseitigen Märkten, Finanzkraft, Zugang zu Daten, vertikale Integration, Ökosystemmacht und die Bedeutung für den Marktzugang anderer Unternehmen. Die Vorschrift ist 2021 in Kraft getreten und wurde gerade für Wettbewerbsgefährdungen durch große Digitalkonzerne geschaffen.

Der Zugriff ist zweistufig. Zuerst wird die besondere Stellung festgestellt. Danach kann das Bundeskartellamt bestimmte Verhaltensweisen untersagen. Dazu gehören Selbstbevorzugung, Behinderung von Wettbewerbern, Kopplung, Bündelung, Abschottung durch Datenverarbeitung, Verweigerung von Interoperabilität oder Datenportabilität und unzureichende Informationen gegenüber Geschäftspartnern. Der Gesetzestext gibt der Behörde damit ein Instrument, das schneller ansetzt als die klassische Missbrauchskontrolle.

Das ist keine Bestrafung von Größe. Es ist die Kontrolle von Schlüsselstellungen. Wer über ein digitales Ökosystem verfügt, kann Macht aus einem Bereich in andere Märkte übertragen. Aus Suche wird Werbung. Aus Betriebssystem wird App-Distribution. Aus Marktplatz wird Logistik. Aus sozialem Netzwerk wird Werbemacht. Aus App-Store wird Zahlungs- und Datenkontrolle. § 19a GWB erkennt diese Hebelwirkung und macht sie angreifbar.

Die Durchsetzungsnormen: Ohne Tempo bleibt Recht Dekoration

Die materiellen Tatbestände genügen nicht. Entscheidend ist der Vollzug. § 32 GWB erlaubt Abstellungsverfügungen. § 32a GWB erlaubt einstweilige Maßnahmen, wenn eine Zuwiderhandlung überwiegend wahrscheinlich erscheint und ein Eingriff zum Schutz des Wettbewerbs oder wegen drohender schwerwiegender Beeinträchtigung geboten ist. § 32b GWB ermöglicht Verpflichtungszusagen. § 32f GWB schafft nach Sektoruntersuchungen zusätzliche Abhilfemöglichkeiten bei erheblichen und fortwährenden Wettbewerbsstörungen.

Gerade § 32a GWB müsste in digitalen Märkten häufiger aus dem Schatten treten. Plattformverhalten wirkt schnell. Eine Rankingänderung, eine technische Schnittstellenbeschränkung, eine Bündelung, eine neue Voreinstellung oder eine Datenkombination kann binnen kurzer Zeit Marktverhältnisse verschieben. Wer jahrelang prüft, findet am Ende womöglich einen juristisch sauberen Befund und einen ökonomisch verlorenen Markt.

Hier liegt die zentrale Forderung an das Bundeskartellamt. Es hat neue Instrumente. Es hat gerichtliche Rückendeckung. Es hat praktische Erfolge. Nun muss es häufiger zeigen, nach welchen Maßstäben digitale Zugangsmacht bewertet wird. Die Öffentlichkeit braucht nicht nur Bußgeldmeldungen. Sie braucht eine erkennbare Linie: Wann wird Rankingmacht zur Behinderung? Wann wird Selbstbevorzugung zur Abschottung? Wann wird Datenzugang zur Wettbewerbsfrage? Wann kippt legitime Plattformgestaltung in private Marktordnung?

Der Medienstaatsvertrag erkennt die andere Seite des Problems

Die medienrechtliche Ordnung sieht das Problem aus einer anderen Richtung. Der Medienstaatsvertrag regelt Medienintermediäre. § 93 MStV verlangt Transparenz über Kriterien der Aggregation, Selektion und Präsentation von Inhalten. § 94 MStV untersagt Diskriminierung journalistisch-redaktioneller Angebote, wenn Medienintermediäre auf deren Wahrnehmbarkeit besonders hohen Einfluss haben.

Das ist für die Debatte über Plattformmacht entscheidend. Das Kartellrecht spricht über Zugang zu Märkten. Das Medienrecht spricht über Zugang zu Wahrnehmbarkeit. Beide Ordnungen treffen sich an demselben Punkt: Private Vermittler strukturieren Sichtbarkeit. Wer Sichtbarkeit strukturiert, beeinflusst wirtschaftliche Chancen und öffentliche Meinungsbildung zugleich.

Die Landesmedienanstalten und das Bundeskartellamt sollten diese Schnittstelle offensiver nutzen. Das Kartellamt verfügt über die stärkere ökonomische Analyse von Marktmacht. Die Medienaufsicht verfügt über die nähere Sensibilität für Vielfalt, Auffindbarkeit und publizistische Diskriminierung. Getrennt wirken beide Zugriffe häufig zu leise. Zusammen könnten sie die Macht privater Öffentlichkeitsinfrastrukturen präziser erfassen.

Europa zieht die Schleuse enger

Der Digital Markets Act ist die europäische Antwort auf Gatekeeper-Macht. Er gilt seit dem 2. Mai 2023 und richtet sich an große Plattformen, die zentrale Plattformdienste wie Suchmaschinen, App-Stores, soziale Netzwerke, Messenger oder Online-Marktplätze bereitstellen. Der DMA enthält Pflichten und Verbote, mit denen Märkte bestreitbar und fair gehalten werden sollen.

Damit bekommt die deutsche Debatte eine europäische zweite Ebene. Der DMA nimmt manches vorweg, was im nationalen Kartellrecht erst in Einzelfällen durchgesetzt werden muss. Er verbietet bestimmte Praktiken nicht erst nach langem Nachweis konkreter Missbrauchswirkungen, sondern setzt Gatekeepern Regeln für ihr Verhalten. Das ist der europäische Versuch, digitale Zugangsmacht nicht nur nachträglich zu reparieren, vielmehr von Beginn an einzuhegen.

Die Europäische Kommission hat inzwischen gezeigt, dass der DMA mehr ist als Programmatik. Im April 2025 stellte sie Verstöße von Apple und Meta gegen den DMA fest; Apple wurde wegen Verstoßes gegen Anti-Steering-Pflichten, Meta wegen seines Modells zur Zustimmung bei personalisierter Werbung beanstandet.

Erste Erfolge: Der Staat hat getroffen

Das Bundeskartellamt kann erste Erfolge vorweisen. Es hat Verfahren nach § 19a GWB gegen die großen Digitalkonzerne geführt und Alphabet, Amazon, Apple, Meta und Microsoft der erweiterten Missbrauchsaufsicht unterworfen. Der Bundesgerichtshof bestätigte 2024 die Einstufung von Amazon und 2025 die Einstufung von Apple als Unternehmen mit überragender marktübergreifender Bedeutung für den Wettbewerb.

Im Verfahren Google News Showcase erreichte das Amt Verbesserungen zugunsten der Verlage. Der kartellrechtliche Kern lag in der Sorge, dass Google seine Zugangsmacht zur Suche mit einem eigenen Nachrichtenangebot verbindet und dadurch Verlage oder konkurrierende Angebote benachteiligt. Das Verfahren wurde 2022 abgeschlossen.

Im Facebook-Verfahren setzte das Bundeskartellamt nach langem Streit ein Maßnahmenpaket durch, das Nutzern mehr Kontrolle über die Zusammenführung ihrer Daten geben soll. Das Verfahren wurde im Oktober 2024 abgeschlossen. Gerade dieser Fall zeigt, wie eng Datenschutz, Datenmacht und Wettbewerbsrecht verbunden sind. Wer Nutzer aufgrund seiner sozialen Unverzichtbarkeit zu umfassender Datenverknüpfung drängt, handelt nicht nur datenschutzrechtlich problematisch. Er stabilisiert auch seine eigene wettbewerbliche Überlegenheit.

Auch bei Google Automotive Services und der Google Maps Platform kam es 2025 zu verbindlichen Änderungen. Das Bundeskartellamt beanstandete Wettbewerbsbeschränkungen, insbesondere bei Bündelung, Kombinierbarkeit und Nutzung konkurrierender Dienste in Fahrzeug-Infotainmentsystemen. Google musste Beschränkungen abstellen.

Das ist beachtlich. Der Staat steht nicht mehr staunend vor der Plattformmacht. Er greift ein, lässt Zusagen bindend werden, schafft gerichtsfeste Einstufungen und zwingt Konzerne zu Änderungen. Aber genau deshalb darf die Behörde nun nicht in Zufriedenheit verfallen.

Das Kartellamt muss sichtbarer werden

Vom Bundeskartellamt muss mehr kommen. Nicht als Aktivismus. Nicht als politisches Schauspiel. Aber als konsequente Anwendung des geltenden Rechts auf die Machtfrage unserer digitalen Öffentlichkeit.

§ 18 Abs. 3b GWB sollte nicht nur ein leiser Baustein in der Marktmachtprüfung bleiben. Die Intermediationsmacht gehört in die Mitte der Begründung großer Plattformverfahren. Das Amt sollte deutlicher erklären, wie es Zugangsmacht, Rankingmacht, Datenmacht, Selbstbevorzugung und Ökosystembindung zusammendenkt. Es sollte häufiger Sektoruntersuchungen nutzen, schneller einstweilige Maßnahmen prüfen und die Verbindung zu Medienaufsicht und europäischem DMA-Vollzug schärfen.

Die entscheidenden Felder liegen offen. Suchmaschinen entscheiden über die Auffindbarkeit von Presse, Handel und Wissen. App-Stores entscheiden über Zugang zu mobilen Ökosystemen. Soziale Netzwerke entscheiden über Reichweite politischer und journalistischer Kommunikation. Marktplätze entscheiden über Sichtbarkeit von Händlern und Eigenmarken. KI-Assistenten werden künftig entscheiden, welche Quellen, Produkte und Antworten überhaupt noch erscheinen. Wer heute über Intermediationsmacht spricht, spricht morgen über die Macht der Antwortmaschine.

Gerade dort darf das Kartellrecht nicht zu spät kommen. Die neue Gefahr liegt nicht nur im Ausschluss. Sie liegt in der Voreinstellung. Nicht nur im Verbot. Auch in der Sortierung. Nicht nur im Preis. Auch in der Wahrnehmung.

Freiheit braucht faire Zugänge

Eine freiheitliche Wettbewerbsordnung darf Erfolg nicht verdächtigen. Größe allein ist kein Rechtsverstoß. Innovation ist kein Missbrauch. Wer bessere Produkte anbietet, darf wachsen. Wer Nutzer überzeugt, darf mächtig werden.

Doch Marktwirtschaft lebt nicht von privater Zugangsmonarchie. Sie lebt von Bestreitbarkeit. Neue Anbieter müssen eine reale Chance haben, Kunden zu erreichen. Presseverlage müssen auffindbar bleiben. Entwickler dürfen nicht in undurchsichtigen App-Store-Regeln gefangen werden. Händler dürfen nicht von Plattformlogiken abhängig werden, die zugleich eigene Angebote bevorzugen. Nutzer müssen wählen können, ohne durch Architektur gelenkt zu werden, die als Komfort erscheint und als Abhängigkeit wirkt.

Der Satz ist einfach: Wer sortiert, trägt Verantwortung. Je größer die Abhängigkeit vom Sortierer, desto strenger muss das Recht prüfen. § 18 Abs. 3b GWB gibt dieser Macht einen Namen. § 19a GWB gibt dem Amt den Zugriff. § 20 GWB erkennt Abhängigkeit und Kippgefahr. Die Durchsetzungsnormen geben Tempo. Der Medienstaatsvertrag schützt Vielfalt und Transparenz. Der DMA europäisiert den Kampf gegen Gatekeeper.

Die Öffentlichkeit unterschätzt dieses Recht. Sie redet über Plattformmacht, als gäbe es nur Empörung und Resignation. Tatsächlich steht ein rechtliches Instrumentarium bereit. Es muss nur entschlossener gespielt werden. Die Macht der Plattformen ist kein Naturzustand. Sie ist ein Fall für den Rechtsstaat.