Das zweite Entlastungskabinett verspricht jährlich 600 Millionen Euro weniger Aufwand. Seine Vorbereitung führt vor, weshalb der Abbau seit Jahrzehnten im Dickicht stecken bleibt. Friedrich Merz muss aus einer Rechenübung eine Machtfrage machen.

Um zehn Uhr tagte das Bundeskabinett, um Deutschland von Vorschriften, Nachweisen und Verfahrensschritten zu entlasten. Um 13 Uhr stellt sich Bundeskanzler Friedrich Merz bei seiner zweiten Sommerpressekonferenz den Hauptstadtjournalisten. Zwischen beiden Terminen liegt das ganze Dilemma deutscher Reformpolitik: Das Kabinett produziert Beschlüsse, der Kanzler soll daraus eine Geschichte des Aufbruchs formen.

Die Vorbereitung lieferte bereits das erste Fallbeispiel des Tages. Das zweite Entlastungskabinett kommt fünf Monate später als ursprünglich vorgesehen. Bis gestern Abend blieb offen, welche Gesetze die Tagesordnung erreichen würden. Parallel rangen die Ressorts um den Wirtschaftsplan des Klima- und Transformationsfonds. Das Verkehrspaket wurde auf den letzten Metern zusammengefügt. Der Digitalminister musste den Ministerien ihre Beiträge abringen.

Der Abbau der Bürokratie folgt damit vorerst den Regeln der Bürokratie: Zuständigkeiten werden abgegrenzt, Vorlagen abgestimmt, Ausnahmen verhandelt und Zahlen zusammengeführt. Das Vorhaben, den Staat beweglicher zu machen, gerät selbst in die Routinen ressortpolitischer Besitzstandswahrung.

Eine große Zahl auf einem einzigen Gesetz

Rund 600 Millionen Euro jährliche Entlastung sollen die heutigen Beschlüsse bringen. Etwa 500 Millionen Euro entfallen auf die Wirtschaft. Seit dem Start der Regierungsagenda summierten sich die beschlossenen Maßnahmen nach Regierungsangaben bereits auf 9,8 Milliarden Euro pro Jahr.

Der Löwenanteil des heutigen Pakets stammt aus dem Gesetz für Daten und digitale Innovation im Gesundheitswesen, kurz GeDIG, von Bundesgesundheitsministerin Nina Warken. Rund 445 Millionen Euro werden diesem Vorhaben zugerechnet. Es öffnet unter anderem den Weg für Cloud-Anwendungen und digitale Kommunikationsverfahren im Gesundheitswesen.

Die bisher veröffentlichte Referentenfassung erklärt die Entlastungswirkung allerdings vor allem mit der elektronischen Überweisung. Das Gesundheitsministerium rechnet mit ungefähr 70 Millionen Überweisungen pro Jahr. Papierausstellung, Weitergabe und manuelle Bearbeitung sollen schrittweise entfallen. Daraus errechnet das Ministerium eine jährliche Entlastung der Leistungserbringer von rund 440 Millionen Euro. Referentenentwurf des GeDIG

Diese Differenz verdient Aufmerksamkeit. Cloud-Nutzung klingt nach technischer Modernisierung. Die große Einsparung entsteht nach der bisherigen Berechnung durch Millionen vermiedener Einzelvorgänge. Politisch sollte beides sauber getrennt werden. Eine neue technische Plattform spart wenig, sobald alte Prüfungen, Nachweise und Freigabeschleifen digital weiterlaufen. Entlastung entsteht, sobald Arbeitsschritte verschwinden.

Auch die übrigen Vorhaben haben ihren Wert. Das Lkw-Fahrverbot an regionalen Feiertagen soll fallen. Fahrzeuge mit E-Kennzeichen erhalten Erleichterungen. Gespräche mit der Arbeitsagentur werden digital möglich. Das Strahlenschutzrecht soll modernisiert werden. Solche Änderungen beseitigen konkrete Reibungsverluste. Der strukturelle Umbau der staatlichen Regelproduktion bleibt eine größere Aufgabe.

Roman Herzogs Warnung aus dem Jahr 1978

Heiner Geißler gab 1978 einen Band mit dem dramatischen Titel „Verwaltete Bürger – Gesellschaft in Fesseln“ heraus. Die Beiträge behandelten Bürokratisierung in Staat, Wirtschaft und Verbänden, die Eigendynamik administrativer Systeme und mögliche Auswege. Fast ein halbes Jahrhundert später wirkt das Inhaltsverzeichnis wie eine Tagesordnung aus dem Kanzleramt.

Der damalige rheinland-pfälzische Politiker und spätere Bundespräsident Roman Herzog schrieb darin, Bürokratiekritik müsse „in aller Regel zugleich Gesetzgebungskritik“ sein. Gesetzgeber und Verwaltung bildeten für ihn eine „Schicksals- und Schuldgemeinschaft“. Jede neue Vorschrift erzeugt Vollzugsarbeit. Jeder politische Kompromiss, der Unklarheiten oder Ausnahmen enthält, verlagert Entscheidungen in Behörden und Gerichte.

Herzog rechnete das an einem unscheinbaren Beispiel vor. Gemeinden besaßen bei bestimmten Grundstücksverkäufen ein Vorkaufsrecht. In über 99 Prozent der Fälle machten sie davon keinen Gebrauch. Trotzdem musste jeder Vertrag eingehen, geprüft, beschieden und zurückgesandt werden. Bei geschätzten 300.000 Vorgängen kamen nach seiner Rechnung jährlich 150.000 Arbeitsstunden oder 80 bis 100 Stellen zusammen.

Das GeDIG dreht diese Rechnung heute um. Millionen wiederkehrender Vorgänge sollen automatisiert werden. Darin steckt eine brauchbare Methode für den Bürokratieabbau: Vorgänge zählen, Bearbeitungszeit messen, den gesetzlichen Auslöser suchen und den Prozess verkürzen. Die Zahl abgeschaffter Paragraphen verrät wenig. Entscheidend sind die Stunden, die Unternehmen, Bürger und Verwaltungen tatsächlich zurückgewinnen.

Luhmanns Paradoxon der organisierten Entlastung

Niklas Luhmann steuerte zu Geißlers Band einen Beitrag über „Die Organisationsmittel des Wohlfahrtsstaates und ihre Grenzen“ bei. Sein Ausgangspunkt klingt heute vertraut: Der moderne Wohlfahrtsstaat ist für die Durchführung seiner Programme auf Verwaltungsorganisationen angewiesen. Die Leistungen finden breite Zustimmung, ihre bürokratische Vermittlung erzeugt Kritik.

Luhmann löst das Problem von der moralischen Anklage einzelner Beamter. Organisationen verarbeiten Entscheidungen durch weitere Entscheidungen. Ein politisches Ziel wird in Zuständigkeiten, Programme, Haushaltsansätze, Formulare, Fristen und Prüfregeln übersetzt. Je genauer der Staat Gleichbehandlung, Rechtsschutz und Missbrauchskontrolle gewährleisten will, desto dichter wird dieses Geflecht.

Daraus entsteht das Paradoxon der Entbürokratisierung. Die Abschaffung von Berichtspflichten verlangt zunächst eine Bestandsaufnahme. Ausnahmen müssen begründet, Zuständigkeiten geklärt und Einsparungen berechnet werden. Anschließend folgen Erfolgskontrolle, Berichterstattung und Evaluation. Der Versuch, Bürokratie zu kontrollieren, erteilt der Verwaltung eine neue Kontrollaufgabe.

Merz hat in seiner Regierungserklärung vom 9. Juli angekündigt, sämtliche Berichtspflichten grundsätzlich aufzuheben. Jedes Ministerium soll begründen, welche davon erhalten bleiben. Er nannte dies einen „Befreiungsschlag“. Bundesregierung

Die Umkehr der Begründungslast ist sinnvoll. Ihre Wirkung hängt an der Instanz, die über die Begründungen entscheidet. Prüft jedes Ressort seine eigenen Regeln, werden viele Pflichten als unverzichtbar zurückkehren. Ministerien kennen zu jeder Vorschrift den damaligen Anlass, die zuständige Interessengruppe und das Risiko ihrer Abschaffung. Für den Nutzen einer Streichung fühlt sich dagegen häufig niemand unmittelbar verantwortlich.

Ein Ministerium gegen Bürokratie kann selbst Akten produzieren

Hidden-Champions-Forscher Hermann Simon hält Bürokratie für eines der größten Wachstumshindernisse Deutschlands. Staatliche Investitionen könnten ihre Wirkung verlieren, sobald Genehmigungen, Dokumentationspflichten und lange Verfahren private Initiative blockieren. Simon fordert deshalb eine politisch mächtige Instanz und ein konkretes Rückbauziel von 20 Prozent. Der Normenkontrollrat besitze nach seiner Einschätzung zu wenig Durchsetzungskraft.

Sein Vorschlag trifft die Machtfrage. Ein Ministerium mit dem Titel „Kampf gegen die Bürokratie“ würde allerdings neue Abteilungen, Abstimmungsrechte, Haushaltsstellen und Berichtslinien schaffen. Die Bundesrepublik könnte am Ende eine weitere Behörde besitzen, die den anderen Behörden regelmäßig bescheinigt, wie weit die Behördenreform vorangekommen ist.

Die Aufgabe braucht daher politischen Vorrang und ein wirksames Vetorecht. Digitalminister Karsten Wildberger kann Vorschläge sammeln, Verfahren digitalisieren und Einsparungen berechnen. Die Entscheidung über widerstrebende Ressorts gehört in das Kanzleramt. Merz müsste strittige Vorschriften persönlich aufrufen, Fristen setzen und die Ergebnisse regelmäßig veröffentlichen.

Der Nationale Normenkontrollrat nennt für die laufende Legislaturperiode das Ziel, die Bürokratiekosten der Wirtschaft um 25 Prozent oder rund 16 Milliarden Euro zu senken. Das heutige Entlastungsvolumen für die Wirtschaft entspricht grob drei Prozent dieses Ziels. Jahresbericht 2025 des Normenkontrollrates

Daraus folgt ein anspruchsvoller Arbeitsauftrag. Jede neue Kabinettsvorlage müsste den gesamten Aufwand über ihre Lebensdauer ausweisen: Arbeitszeit in Unternehmen, Anpassung von Software, kommunalen Vollzug, Dokumentation und Zeitaufwand der Bürger. Neue Belastungen müssten bereits vor dem Kabinettsbeschluss mit konkret benannten Streichungen verrechnet werden. Praxisprüfungen gehören an den Anfang der Gesetzgebung. Verfallsdaten zwingen den Gesetzgeber, den Fortbestand einer Vorschrift nach einigen Jahren erneut zu rechtfertigen.

Die Sommerpressekonferenz wird zum Führungstest

Merz wird in der Bundespressekonferenz über Reformen, Wirtschaft, Sozialstaat und internationale Krisen sprechen. Beim Bürokratieabbau sollte er die Zahl der Vorhaben im Aktenschrank lassen. Entscheidend sind andere Angaben: Welche Pflichten fallen zu welchem Datum? Wie hoch bleibt die Nettobelastung nach Einrechnung neuer Gesetze? Wer kann ein Ressort zur Streichung zwingen? Wann spüren ein Handwerksbetrieb, eine Arztpraxis oder ein mittelständischer Industriebetrieb die Entlastung auf ihrem Konto und in ihrem Kalender?

Auch der spät ausgehandelte Wirtschaftsplan des Klima- und Transformationsfonds gehört in dieses Bild. Der Fonds soll Investitionen ermöglichen, während die Ressorts zugleich um Kürzungen und Umschichtungen ringen. Der Beschluss war für den 15. Juli vorgesehen und blieb bis kurz vor der Kabinettssitzung umkämpft. Öffentliche Investitionen können Infrastruktur verbessern. Bürokratische Verzögerungen können ihre Wirkung weitgehend aufzehren. Wirtschaftspolitik braucht deshalb Geld, verlässliche Regeln und kürzere Wege.

Der moderne Staat wird Vorschriften behalten. Rechtsstaatlichkeit, Sicherheit, Wettbewerb und soziale Ansprüche brauchen verbindliche Regeln. Seine Leistungsfähigkeit zeigt sich im Umgang mit dem Normalfall. Daten sollten einmal erhoben und anschließend behördenübergreifend genutzt werden. Kontrollen sollten sich am Risiko orientieren. Genehmigungen sollten nach Ablauf klarer Fristen wirksam werden. Ausnahmen sollten selten bleiben.

Friedrich Merz kann heute 600 Millionen Euro präsentieren. Politische Führung beginnt bei der nächsten Frage: Welche Regierungsmacht setzt er ein, um aus einzelnen Entlastungsgesetzen eine dauerhafte Rückbauregel zu machen?

Entbürokratisierung beginnt dort, wo die Regierung aufhört, ihren Abbau zu verwalten, und tatsächlich auf Vorschriften verzichtet.