Müll-Planspiele des UBA: Was wird aus der Gelben Tonne? Bekommen wir eine neue Bürokratie-Gebühren-Einzugs-Monsterbehörde?

Der Fachdienst Euwid meldet, dass der Abschlussbericht des Umweltbundesamtes zur Fortentwicklung der Verpackungsverordnung vorliegt und am Freitag in einem Expertenkreis diskutiert wird. Die kompakte Zusammenfassung des UBA-Planspiels von Euwid:

Das Konzept der Einführung einer bundesweiten Wertstofferfassung mit einheitlichen Standards, die hohen ökologischen Ansprüchen gerecht werden soll, sei einhellig begrüßt worden. Konkret geht es um etwa 7 Kilogramm stoffgleicher Nichtverpackungen (StNVP) pro Bürger und Jahr, die künftig gemeinsam mit Leichtverpackungen erfasst werden sollen. Die Details der Zuständigkeiten und der Finanzierung will das Bundesumweltministerium noch im Laufe des 1. Halbjahres 2012 in einem Entwurf regeln. Vermutlich wird es das „Wertstoffgesetz“ sein. Am Dialog hatten u.a. Verbände der Kommunen, privater Entsorger, des Handels und der Industrie teilgenommen. Sie waren sich laut Bericht auch weitgehend darüber einig, dass eine rechtssichere Definition für StNVP notwendig ist, um den Anwendungsbereich der Regelung sauber abzugrenzen. Erwartungsgemäß kontrovers blieben die Positionen der Akteure, welches Modell den Anforderungen am ehesten gerecht werden könnte. Diskutiert worden war über das Modell A, in dem die Gesamtverantwortung in privater Hand liegt und die Produktverantwortung auf stoffgleiche Nichtverpackungen ausgedehnt wird. Die Erfassung erfolgt über Duale Systeme. Beim zweiten Modell, dem Modell B, geht es um die geteilte Verantwortung mit geteilter Finanzierung (öffentlich-rechtliche Entsorgung / Hersteller und Vertreiber). Die öffentlich-rechtliche Entsorgung soll dabei die Erfassung organisieren.

Soweit die Tickermeldung von Euwid.

Als Diskussionsgrundlage gibt es ein „Gemeinsames Positionspapier zur Einführung einer einheitlichen Wertstofferfassung“. Meinungsstreit wird es in den nächsten Monaten mit Sicherheit über das Kapitel V geben: „Zentrale Stelle“ zur Gewährleistung einer effektiven Umsetzung. Da droht eine neue Bürokratie-Gebühren-Einzugs-Monsterbehörde. Warum konzentriert sich der Gesetzgeber eigentlich nicht auf die Schwachstellen der Verpackungsverordnung, die seit der Einführung des Grünen Punktes bestehen. Beispielsweise durch eine Registrierungspflicht für Importe. Hier liegt eine der Hauptgründe für das Schwarzfahrerproblem bei der Übernahme der Entsorgungskosten durch die Hersteller. Die Totalverweigerer in Handel und Industrie hat man mit fünf Novellen der Verpackungsverordnung nicht in den Griff bekommen – schwache Leistung. Warum überträgt man das Ganze eigentlich nicht an die Bundesnetzagentur zur Regulierung des Abfallmarktes? Die haben doch schon einige Erfahrungen gesammelt in den Branchen Telekommunikation und Energie.

Umstritten dürfte auch das Modell B sein, da es zu einer Rekommunalisierung der Abfallentsorgung führt. Hier nun die wichtigsten Punkte des Planspiels.

Präambel

Angesichts des weltweit steigenden Verbrauchs und des daraus folgenden Gebotes eines nachhaltigen Umgangs mit den verfügbaren Ressourcen gewinnt die Rückführung gebrauchter Produkte in den Material- und Wirtschaftskreislauf immer stärkere Bedeutung. Es verwundert deshalb nicht, dass es einen breiten politischen Konsens darüber gibt, durch die Weiterentwicklung vorhandener Instrumente der Kreislaufwirtschaft, insbesondere der Verpackungsverordnung, Wertstoffe im ökologisch gebotenen und ökonomisch sinnvollen Maß aus Abfall zu gewinnen. Der in der Koalitionsvereinbarung der Bundesregierung enthaltene Programmsatz, „Die Verpackungsverordnung werden wir überarbeiten und in Richtung einer Wertstoffverordnung weiterentwickeln, die sowohl flexible als auch wettbewerbliche Lösungen zur Ressourcenschonung enthält“, markiert insoweit ein parteiübergreifendes und allgemeines gesellschaftspolitisches Verständnis. Diese Tatsache darf aber nicht darüber hinwegtäuschen, dass über den Weg zum aufgezeigten Ziel unverändert zwischen den Beteiligten in Politik und Wirtschaft, Kommunen, Systembetreibern, privaten und öffentlichen Entsorgungsunternehmen teils heftig gestritten wird.

Die dieses Papier tragenden Organisationen bringen ihre in der kommunalen und privaten Abfallwirtschaft gesammelten Erfahrungen und ihren Sachverstand in dieses Positionspapier mit dem Ziel ein, den Entscheidungsträgern in Politik und Administration frühzeitig einen konsensualen Lösungsweg aufzuzeigen, anstatt in die üblichen Rituale von Maximalforderungen und Grabenkämpfen zu verfallen.

I. Das Planspiel hat zu mehr Klarheit geführt

Das in der Zeit vom 24. März bis zum 20. Juni 2011 durchgeführte Planspiel hat zu einem Erkenntnisgewinn beigetragen. Neben der schlichten Vermittlung von Sachinformationen bot sich den Teilnehmern insbesondere die Gelegenheit, die gegenseitigen Positionen zu hinterfragen und so Übereinstimmungen und ggfs. weiter bestehende Differenzen herauszuarbeiten. Dabei wurde deutlich, dass die ausschließlich zur Diskussion gestellten Modelle ((A) Ausweitung der Produktverantwortung und (B) Kommunale Sammlung und Aufteilung der Sortierung/Verwertung) über jeweils spezifische Stärken und Schwächen verfügen. Das Bundesumweltministerium hat in einer ersten Bewertung des Planspieles erkennen lassen, dass es noch in der 17. Legislaturperiode zu einer Neuordnung der Verpackungsentsorgung unter Berücksichtigung der Planspielergebnisse kommen will. Dieser ambitionierte Zeitplan ist aber nur dann einzuhalten, wenn es gelingt, die berechtigten Interessen der beteiligten Akteure überzeugend zu berücksichtigen. Insoweit ist eine Kombination aus beiden Modellen für die weitere Ausgestaltung sinnvoll und geboten.

II. Grundsätzliche Zustimmung zur Einführung einer Erweiterung der Wertstofferfassung

Die dieses Positionspapier tragenden Organisationen stimmen der Erweiterung der bereits bestehenden LVP-Erfassung auf sog. stoffgleiche Nichtverpackungen (Metalle, Kunststoffe) –SNVP- (was für eine blöde Abkürzung, gs) unter der Voraussetzung zu, dass eine dauerhaft tragfähige Finanzierung des Systems gewährleistet ist, eine eindeutige ökologische Verbesserung entsteht und die Schnittstelle zwischen Kommunen und Systembetreibern sinnvoll gelöst wird.

Zu diesem Zweck ist es erforderlich,

– durch Klarstellungen im Regelwerk, insbesondere aber durch Schaffung einer zentralen Stelle mit hoheitlichen Befugnissen Umgehungen der Beteiligungspflicht der betroffenen Wirtschaftskreise abzustellen und Streitfragen zwischen den Beteiligten schnell und eindeutig zu klären;
– die noch aus den Anfängen der Verpackungsverordnung zu Beginn der 90er-Jahre des vorangegangenen Jahrhunderts stammenden Verwertungsquoten zeitnah zu überprüfen, sie auf die tatsächlich erfasste Menge anstatt auf die lizenzierte Menge zu beziehen, sie auf SNVP auszudehnen und an die technologische Entwicklung der Verwertungsmöglichkeiten und an die Entwicklung der gesetzlichen Vorgaben für die Restmüllentsorgung so anzupassen, dass gegenüber einer energetischen Verwertung über die Restmüllerfassung ein eindeutiger ökologischer Vorteil entsteht;
– die primäre kommunale Steuerungsverantwortung für die Erfassung, die in Europa als Regelmodell zur Umsetzung der Produktverantwortung gilt, auch in Deutschland zu realisieren.

Aus rechtspolitischen Gründen (Gleichrangigkeit mit dem GWB und Möglichkeit der Beleihung) unterstützen die Organisationen eine Ausgestaltung als Gesetz an Stelle einer Verordnung. Zeitlichen Vorrang hat dabei die Errichtung der zentralen Stelle. Eine verpflichtende Integration der SNVP in das System sollte erst dann umgesetzt werden, wenn die notwendigen administrativen Verbesserungen bei der Verpackungsentsorgung zur Verfügung stehen.

III. Kongruenz einer Neuregelung mit den bisherigen Vorschriften der Produktverantwortung

Das eingeführte LVP-Sammelsystem spiegelt die Produktverantwortung wieder und wird deshalb außerhalb des Gebührenhaushalts der Kommunen auf Basis von Finanzierungsbeiträgen der rechtlich dazu verpflichteten Hersteller und Vertreiber von Verpackungen finanziert. Sofern es gelingt, dieses Finanzierungssystem, insbesondere durch die rechtzeitige Einführung einer zentralen Stelle auf eine dauerhaft stabile Grundlage zu stellen, ist die unmittelbare Finanzierungsverantwortung der Verursacher als Folge der Produkt-verantwortung einer Belastung durch Erheben von Abfallgebühren gegenüber dem Gebührenschuldner auch für die Erfassung, Sortierung und Verwertung von SNVP vorzuziehen. Dabei ist auf eine gerichtsfeste Ausarbeitung einer allgemeinen Definition von SNVP ggfs. in Kombination mit einer anhand von praktischen Beispielen spezifizierenden Anlage in besonderer Weise zu achten. Wünschenswert ist in diesem Zusammenhang auch eine Anpassungsmöglichkeit für die Zukunft, ohne dass dafür ein Gesetzgebungsverfahren durchgeführt werden muss.

IV. Weiterentwicklung des Modells der Ausschreibungsführerschaft unter besonderer Berücksichtigung berechtigter kommunaler Interessen

Das von der Mehrheit der dualen Systeme in Abstimmung mit dem Bundeskartellamt ausgearbeitete Modell der Ausschreibungsführerschaft ist weiter zu entwickeln. Insbesondere ermöglicht die Zuweisung der Hauptkostenverantwortung an den Ausschreibungsführer Gestaltungsmöglichkeiten, mit denen auch den berechtigten Interessen der öffentlich-rechtlichen Entsorgungsträger (örE) angemessen entsprochen werden kann.

So muss es zukünftig möglich sein, dass der Ausschreibungsführer in alleiniger Verantwortung die notwendige Abstimmung mit dem örE durchführt und für alle Systembetreiber verbindlich abschließt, es sei denn, dass dies für die anderen Systembetreiber zu einem offensichtlich unzumutbaren Ergebnis führt.

Als Ausdruck der kommunalen Steuerungsverantwortung obliegt dem örE die Entscheidung, ob er die Erfassung übernimmt oder aber die Vergabe den dualen Systemen nach dem Modell der Ausschreibungsführerschaft überlässt. Übernimmt der örE die Erfassung, steht diesem eine Vergütung auf Basis eines Standardkostenmodells zu, für dessen konkrete Ausgestaltung die dieses Papier tragenden Organisationen einen detaillierten Vorschlag unterbreiten werden.

Um lokalen oder regionalen Besonderheiten bei der Erfassung (z.B. Miterfassung von E-Schrott oder Textilien) Rechnung tragen zu können, sollte es möglich sein, entsprechend der Hauptkostenverantwortung des Ausschreibungsführers folgend, ggfs. auch die nachgelagerte Sortierung und Verwertung in die konkrete Ausgestaltung einzubeziehen. Dabei ist den berechtigten Interessen der privaten mittelständischen Entsorgungswirtschaft so Rechnung zu tragen, dass diese weitestmöglich auf den der Ebene der Erfassung nachgelagerten Wertschöpfungsstufen eingebunden wird (z.B. durch sachgerechte Vergabeverfahren).

V. „Zentrale Stelle“ zur Gewährleistung einer effektiven Umsetzung

Die Möglichkeiten zur Umgehung der Produktverantwortung (Trittbrettfahrer) konnten nicht zuletzt wegen eines auf 16 Länder aufgegliederten Vollzugs trotz zahlreicher rechts-setzender Maßnahmen nicht wirksam genug eingedämmt werden. Dieser Schwäche kann durch eine Zusammenfassung der bislang bei der Umsetzung der Verpackungsverordnung unterschiedlichen Zuständigkeiten (Länder, DIHK, untere Abfallbehörden) auf eine zentrale Stelle wirksam begegnet werden. Neben der Registrierung und der Kontrolle der verpflichteten Unternehmen sowie Entgegennahme und Überprüfung der Vollständigkeitserklärungen sollte auch die Zulassung und laufende Kontrolle der dualen Systeme wie auch von Branchenlösungen hierüber erfolgen. Zudem sollte die zentrale Stelle streitentscheidende Funktionen erhalten, um z.B. zwischen Systembetreibern und Kommunen langwierige, derzeit weder durch die Gerichte noch durch die Länder befriedigend zu lösende Schittstellenprobleme bewältigen zu können (z.B. verbindliche Festlegung eines Anteils der Systembetreiber an der PPK-Erfassung). In jedem Fall ist aber ein differenzierter Aufgabenkatalog erforderlich, wobei die wesentlichen Vollzugsaufgaben durch hoheitliches Handeln wahrgenommen werden sollten.

Aufgrund der ihr zukommenden starken Stellung gegenüber den verpflichteten Unternehmen, den dualen Systemen und den Betreibern von Branchenlösungen ist bei der organisatorischen Ausgestaltung der zentralen Stelle ein Modell zu wählen, dass die strikte Neutralität bei der Aufgabenerfüllung institutionell absichert. Dafür ist den verfassungs-rechtlich für den Vollzug verantwortlichen Ländern die notwendige Kompetenz zuzuordnen (z. B. über einen Verwaltungsrat). Andere Verpflichtete (z. B. Inverkehrbringer, örE, duale Systeme) können über einen an Vollzugsentscheidungen nicht beteiligten Beirat ihre Vorstellungen einbringen. Haushaltsfragen sollten im Sinne sparsamer Mittelverwendung einer gemeinsamen Entscheidung vorbehalten werden. Eine Teilfinanzierung kann durch die Erhebung von Gebühren für die von der zentralen Stelle zu erbringenden Amtshandlungen erfolgen.

VI. Stabilisierung und Weiterentwicklung der Verpackungsentsorgung

Die geplante Erweiterung der Sammlung auf SNVP baut auf das bereits für Leichtverpackungen (LVP) eingeführte Erfassungssystem auf. Die bisher erfasste LVP-Menge wird auch nach Ausweitung der Sammlung immer noch den weitaus größten Anteil am Sammelgemisch ausmachen. Eine dauerhafte Stabilisierung der Verpackungsentsorgung auf hohem Niveau ist daher unabdingbare Voraussetzung für eine belastbare Ausweitung der Erfassung auf SNVP.

Wenn bei der Erweiterung der Produktverantwortung auf SNVP eine kontraproduktive Steuerungswirkung durch Ausweichen der Hersteller auf nicht verpflichtete Materialien ausgeschlossen werden soll, müssen alle tonnengängigen Gebrauchsgegenstände ohne Rücksicht auf ihre Materialzusammensetzung und Verwertbarkeit einer Beteiligungspflicht von Beginn an unterliegen. Solange auf Grund der zur Verfügung stehenden technischen Möglichkeiten nur eine Verwertung von Metallen und Kunststoffen in Betracht kommt, sind die Systembetreiber zu verpflichten, für die noch nicht verwertbaren Materialien mit dem örE eine Mitentsorgung über die graue Tonne, im Sperrmüll oder über Wertstoffhöfe im Rahmen der vorzunehmenden Abstimmung zu vereinbaren.

Die Verpackung ist im Recht der Produktverantwortung ein zentraler Begriff, an den eine Vielzahl von Rechtsfolgen anknüpfen. Eine Konkretisierung des Verpackungsbegriffes durch verbindliche Zuordnung von in der Praxis relevanten Beispielen in einer gesonderten Anlage kann deshalb künftig zu mehr Klarheit beitragen. Auch die bisherige Unterscheidung zwischen Verkaufs-, Transport- und Umverpackungen mit jeweils unterschiedlichen Rechtsfolgen wird den Zielen einer möglichst umfassenden Rückgewinnung von Rohstoffen im Wege der am Verursacherprinzip ausgerichteten Produktverantwortung nicht mehr gerecht. Sie führt in der Praxis zu einer Vielzahl interessengeleiteter „Umwidmungen“ mit dem Ziel, höheren Nachweis- und/oder Kostenpflichten ganz oder teilweise zu entgehen. Hier gilt es durch einen einheitlichen Verpackungsbegriff bisher bestehende Schlupflöcher zu schließen und für klare Schnittstellen zwischen dem Haushalts- und dem gewerblichen Bereich durch verbindliche Zuordnungen – etwa durch die zentrale Stelle- zu sorgen.

Die Möglichkeit der Eigenrücknahme nach § 6 Abs. 1 Satz 5 – 7 VerpackV (sogen. POS-Regelung) ist zu überprüfen und sachgerecht anzupassen.

Branchenlösungen nach § 6 Abs. 2 VerpackV leisten bedeutende Beiträge zur Rückgewinnung von Wertstoffen und stellen wichtige Differenzierungsmöglichkeiten im Wettbewerb dar. Sie sind im Hinblick auf die Weiterentwicklung zu einem Wertstoffgesetz sachgerecht anzupassen. So bietet ein über die zentrale Stelle abzuwickelndes Genehmigungsverfahren gegenüber dem derzeitigen Anzeigeverfahren nicht nur allen Beteiligten mehr Rechtssicherheit, sondern gibt auch dem Vollzug mehr Möglichkeiten, als bislang zur Verfügung stehen. Die materielle Ausgestaltung dieser Lösungen ist über angemessene Standards zu vereinfachen und vollziehbarer zu gestalten. Dabei kommt der in eine Branchenlösung einbringbaren Menge entscheidende Bedeutung zu. Die dazu bislang in der Praxis herangezogenen unterschiedlichen Gutachten könnten durch eine einheitliche verbindliche Vorgabe der zentralen Stelle ersetzt werden, von der nur dann abgewichen werden kann, wenn dies anhand von individuellen Erhebungen auf Basis der Vertriebswege des verpflichteten Unternehmens nachgewiesen wird.

Im Übrigen muss die zentrale Stelle über wirksame Möglichkeiten verfügen, gegenüber sog. Trittbrettfahrern unmittelbar eine Systembeteiligung durchzusetzen. Wegen des hohen Importanteils bei den SNVP wären dafür Auskunftsrechte gegenüber den Zollbehörden und die verpflichtende Anbringung einer Registrierungsnummer auf dem Produkt oder der Verpackung wünschenswert.

Siehe auch die pdf-Datei des UBA – der offizielle Evaluationsbericht!

Auch der Umweltausschuss des Bundestages hat sich mit der Gesetzesnovelle des Abfallrechtes beschäftigt.

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